《法哲学原理》书评

《法哲学原理》(Grundlinien Der Philosophie Des Rechts)是德国著名的唯心主义哲学家、德国唯心主义法学的主要代表乔治·威廉·弗里德里希·黑格尔(Georg Wilhelm Friedr

06-19
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边疆民族地区财政保障法制化研究

801 2015/8/8

佴澎

 

【中文摘要】当前,我国正处于急剧的社会转型期,边疆民族地区大多地处偏远山区,自然条件恶劣,交通信息不便,基础设施落后,生产力水平很低,经济发展很落后,表现在财政上,就是财政基础薄弱,收不抵支,再加上国家对边疆民族地区的优惠政策在实施中存在不足之处,容易引起民族群众的误解,产生不公平感,久而久之,积怨加深就会引发群体性事件。因此,我们应该依法保障边疆民族地区财政,为预防和处置群体性事件提供坚实基础。

【中文关键字】边疆民族地区;财政法制化;群体性事件

【作者简介】佴澎,单位为云南财经大学;李福玲,单位为云南财经大学。
【出处】《法学杂志》2011年第9期

【全文】


    一、边疆民族地区财政现状

    (一)边疆民族地区财政困难

    解放以来,边疆民族自治地方的财政收入随着本地区经济的发展显著增加。据有关资料显示,1952年民族自治地方财政收入为4.96亿元,1978年为40. 79亿元,1985年为63.45亿元,1990年为166.74亿元,1995年为248.13亿元,2000年为475.54亿元,2005年为1026亿元,2008年达到2101亿元。56年增长了422倍以上。[1]但是,边疆民族地区由于受历史、自然条件、地理环境、文化等因素的制约,经济发展缓慢、经济发展水平低,自我发展能力弱,财政收入来源相对狭窄弱小,财政自给率低,而财政支出则不断增加,这就导致财政的长期入不敷出,地区财政的收入增长难以支撑本地区的社会经济发展,民族地方财政对中央财政依赖程度在逐步加深。从有关统计数字来看,近年来虽然民族地区财政收入增长速度很快,但总规模很小,无论是占国家财政收入,还是占全国地方财政收入的比重都在逐年降低。据统计,2007年,内蒙古、广西、云南、西藏、青海、宁夏、新疆的财政收入在全国的总排序分别为第17、22、18、31、30、29、25位,而其人均财政支出在全国的总排序则为第6、29、21、3、5、8、9位。[2](见下图)

    可以说,民族地区的本级财政收入是有限的,一般都不能满足其支出需要,之所以会出现财力的快速增长,主要是源于中央的财政转移支付。另外,为了招商引资所引发的政府间税收竞争,不论是减免税还是低价出售或出租土地,都直接减少民族地方财政收入。因此,民族地区的财政还是比较困难的。

    (二)财政收入中非税收入比重过大

    非税收入是指不通过税收形式而征集的财政收入。[4]具体而言是各级行政机关、司法机关等组织在依照税法征税取得收入之外,以行政事业性收费、基金、罚款等形式无偿取得的收入以及地方国企上缴的利润等收入。与一般地区相比,非税收入是边疆民族地区财政收入的重要组成部分,在边疆民族地区财政中具有举足轻重的地位。云南2004年非税收入的所占比重超过了20%,高于全国平均18. 1%的水平。[5]而且,非税收入比例在边疆民族地区的财政收入构成中呈逐年递增的趋势。因为,正如上文所述,在现行的分税体制下,边疆民族地区的财政收入主要依靠地方税收和中央的财政转移支付,并且地方税收收入很难增加,所以财政收入来源相对狭窄弱小,财政自给率低,难以应对边疆民族地区的公共财政支出的迅猛增长,而又不可能单纯依靠中央的财政转移支付,因此,就通过行政事业性收费、基金、罚款等形式来解决困难。显而易见,通过非税收入的形式来增加财政收入也不是长久之计,一旦非税收入比重过大,会加重民族群众的负担,久而久之,积怨加深就会引发群体性事件。

    (三)财政支出结构不合理

    1.边疆民族地区由于地广人稀、自然条件恶劣等因素财政支出的成本与一般地区相比较高,提供大致相同的公共物品或公共服务的单位支出成本较高,因而公共产品和公共服务的支出比例较低,直接影响了民族地区的经济发展和我国经济的市场化进程。

    2.由于民族、宗教等因素,用于民族、宗教事业的特殊支出也在日趋增多。此外,为了维持民族关系、维护边境安全、社会长治久安,必须加大这些方面的支出,这对于财政收入本来就不高的民族地区无疑是很重的负担。2010年2月,作者在中越边境文山壮族苗族自治州调查时了解到,边境维护及发展费用是一项很大的支出,地方财政负担很重。

    3.边疆民族地区大多地广人稀,交通不便,因此,行政机构和人员编制明显比内地多,比如在新疆的很多牧区要想集中办学是非常困难的,经常是一个老师只能带几个,甚至一两个学生,而这些学校又必须要设立。因此,边疆民族地区的行政管理费用支出比重很高,加重了财政的负担。

    总体而言,在边疆民族地区财政支出结构中建设性资金投入不足,非生产性支出不断增加。因此,边疆民族地区的财政支出在总量扩张的情况下,结构不尽合理,暴露出更大的不平衡,会造成经济落后与财政收入偏低的恶性循环,为群体性事件的爆发提供温床。

    (四)转移支付缺乏规范性和应有的调节功能

    改革开放以来,中央财政对民族地区给予了大力扶持。但是1994年实行分税制改革以后,采取了“一刀切”的办法,民族地区没有得到应有照顾,收入增量大部分上缴中央,这对财源基础薄弱的边疆民族地区存在许多不公平成分,也是十分不利的。同时,“基数法”形式未能充分考虑少数民族的各种独特因素,如自然条件的恶劣程度、民族构成的复杂程度以及地理状况等因素。然而,这些因素的不同往往会导致经济发展水平的差异,在财政上也是各有不同,有的收支有结余,有的收不抵支,所以财政转移支付难以发挥应有的调节地区财力差距的作用。而且中央对边疆民族地区的资金转移支付形式太过繁杂,随意性很强,分散掌握在不同的部门,有的资金转移从形式上看具有转移支付的特点,但在实质上还不能算做严格意义上的转移支付,只是维护地方既得利益的手段。所以,应该规范转移支付制度,使其发挥应有的调节功能,也只有这样,对财源基础薄弱的边疆民族地区才有公平可言,否则会怨言四起,对民族地区的稳定也是很不利的。

    从以上分析我们也可以看出边疆民族地区的财政状况是很不理想的,一旦达到极致,就会由经济问题转化为社会问题。因此我们要综合运用财政和法制等手段确保边疆民族地区的财政规范运行,只有这样才能改善边疆民族地区贫穷落后的面貌,也只有这样才能从根本上解决边疆民族地区的群体性事件。而且,处置边疆民族地区的群体性事件也需要很大的人力、物力、财力,这样也能为事件的解决提供财政保障。

 

    二、财政困难是边疆民族地区群体性事件的重要原因

    (一)边疆民族地区经济发展落后,容易引发群体性事件

    我国是一个由56个民族组成的统一的多民族国家。由于历史的原因,我国少数民族聚居区绝大部分都分布在边疆地区,但是,边疆民族地区大多地处偏远山区,自然条件恶劣,交通信息不便,基础设施落后,给民族地区的经济文化交流带来了很大的不便,这些地区的生产力水平很低,经济发展很落后,很难依靠自身力量摆脱贫穷落后状况。据2005年统计,2006年底,少数民族地区农村绝对贫困人口为1211万人,占全国农村贫困人口的比重为56.4%,比2005年增加6.9个百分点。[6]还有些地方至今仍处于封闭的自给自足的自然经济状态,比如哈萨克、阿昌等民族的聚居区。再加上民族地区人口增长过快,严重影响了人均收入水平的提高,不利于提高少数民族地区的生活质量。这些因素当然都不利于民族的稳定,一旦群众的利益得不到满足,就容易引发群体性事件。而当边疆地区经济发展民族群众生活水平提高时,群体性事件,特别是涉外、涉宗教的群体性事件发生机率便会降低。2009年8月,作者在民族团结的典范—内蒙古自治区调查,作者发现,蒙古族群众的生活水平比邻国的高,是这一地区稳定和谐的重要因素。

    (二)边疆民族地区与其他地区发展不平衡,容易引发群体性事件

    为了摆脱贫困,许多民族群众纷纷外出务工,直接导致民族地区的富余劳动力向经济发达地区转移,加剧了民族地区的贫困、萧条、落后,制约了民族地区的经济发展。与此相反,随着资本和劳务的大量输入,沿海地区经济发展迅猛,造成了民族地区和其他地区发展的巨大差距。(以内蒙古自治区和上海为例说明,见下图:)

    在巨大利益差距的影响下,边疆民族地区群众之间极易产生共同的利益,当利益要求没有得到满足时,就容易发生群体性事件。

    总之,市场经济体制的形成和建立确实给少数民族和少数民族地区带来了前所未有的发展。但是,由于历史的原因,我国少数民族聚居区绝大部分都分布在边疆贫穷落后地区,经济基础薄弱,支柱性产业较少,经济总量偏低,尽管党和政府大力扶持当地的发展,但其经济发展仍然落后于内地,同时,少数民族聚居区内的发展也不平衡。正是经济发展的不平衡极易导致贫富差距,民族地区生活困难的群众也容易因此产生相对剥夺感,心存不满或怨气,使经济问题演变成社会问题,从而成为群体性事件的重要原因之一。尤其在生产交换和流通过程中,因土地、山林、草场、水利、边界问题等引发的纠纷经常发生,如果这些纠纷没有得到及时解决,致使矛盾激化,就会导致械斗等恶性事件以及群体性上访事件发生。2008年7月19日发生在云南边陲的孟连事件就是因胶林的归属问题引发的。

 

    三、边疆民族地区财政保障法制化

    (一)合理调整中央与民族地区的事权与财权

    依据政府职能划分事权,是合理划分财权的出发点,各级政府间事权划分越清楚,政府间的财政收支矛盾就越少。但是,目前我国的分税制财政管理体制对中央与民族地区事权的界定却是不明确的,在中央和民族地区之间,经常造成部分财政支出责任不清的情况,导致民族地区没有相应的事权却承担了不应该承担的财政支出,给本来财政收入就少的民族地区增加了负担。因此,应该以职能分工为基础,按照权责相统一的原则,并结合民族地区的实际情况来合理调整中央与边疆民族地区的事权,从而界定二者之间的财权。同时,还要根据事权和财权相结合的原则,以财政支出的范围为依据,按税种合理划分中央与地方的收入,将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央,把一些与地方经济和社会发展密切相关以及适宜于地方征管的税种划归地方,最终为边疆民族地区与其他地区都能够享受到政府提供的基本均等化的公共服务提供财力支撑。

    (二)完善边疆民族地区的财政自治权

    I.虽然我国《宪法》和《民族区域自治法》都对民族地区的财政自治权给予了明文规定,但由于立法时间早,条文过于抽象,给具体操作带来许多困难。因此,民族自治地方人民代表大会要依照《宪法》、《民族区域自治法》等法律,并结合地方特点,制定专门调整民族自治地方财政关系财政自治条例,使实施《宪法》、《民族区域自治法》和有关法律中有关财政自治的规定具体化、措施化。同时,民族自治地方自治机关还要根据法律的授权和当地民族的特点,制定国家财税法律法规的变通和补充规定,以保障国家财税法律法规在本地区的正确贯彻执行。总之,要用足用好财政自治权,为增加财政收入的提供保障。比如,1984年以来,红河哈尼族彝族自治州人大常委会,始终把民族立法作为一项十分重要的工作,积极开展民族立法活动,先后制定了一系列自治条例、单行条例,进一步补充完善了自治州民族自治地方法规,有力地促进了全州政治、经济、文化、教育、卫生等各项事业的持续、快速发展。2008年,全州实现生产总值514.7亿元,增长10.0%;财政总收入129.36亿元,增长14.7%;工业总产值718.6亿元,增长9.5;农业总产值149.5亿元,增长9.3%;实现农民人均纯收入3023元,比2007年增长19.6%;在岗职工年均工资2.23万元,比2007年增长15.1%;居民储蓄存款余额317亿元,比2007年增长20.6%。[8]

    2.长期以来,国家忽视了财政自治的作用,对民族地区财政方面的立法重视不够,使《民族区域自治法》实施缺乏配套法规,最终导致财政自治权的内容流于形式。因此,国务院及其相关部门应该尽快制定《民族区域自治法》实施细则及规章,使《民族区域自治法》中关于民族地区的财政自治权的规定具体化,划清中央与民族地区的行政权限,便于操作。此外,应该加强对财政自治权的立法监督、行政监督、司法监督,确保财政自治权的充分行使,同时防止财政自治权的滥用,防止有限的财政收入被不法挪用和侵占。总之,要切实维护民族地区的财政自治权,为保障民族地区的财政创造良好的法治环境。

    (三)进一步调整和优化财政支出结构

    1.边疆民族地区的科教文卫目前还处于十分落后的状态,人员素质比较低,在一定程度上阻碍经济的发展,而经济的落后又会影响人员素质的提高。因此,要加大国家财政性教育经费的投入,同时要加大科学研究支出。

    2.目前,在边疆民族地区资本市场发育水平不高,财政支出结构中建设性资金投入不足,尤其在能源、交通和农业等基础设施方面的投资不足,因此应适当提高基础建设支出。

    3.加快政府机构改革,精简机构和富余人员,提高政府效能,减少政府一般性服务支出,控制行政管理支出的增长。

    总之,财政支出应以公共化为取向,在支持经济建设和确保政府机构运转的情况下,向本边疆民族地区发展的薄弱环节倾斜,尤其需要加大财政在教育、科技、卫生、社会保障、再就业、生态环境、公共基础设施、社会治安、边境安全等方面的投入,进一步加强和改善公共服务,逐步实现区域间基本公共服务均等化。

    (四)逐步建立公平合理的转移支付制度

    1.必须加强转移支付的立法工作,在保障民族地区的财政自治权的前提下,制定相关的法律法规,加强对转移支付的法制管理,使其逐步走向法制化,有章可循。因为,如果没有明确的法律规定,中央在转移支付的对象、支付额上会有很大的自由裁量权,往往会出现中央和地方在转移支付问题上“讨价还价”的现象,主观随意性很强,给大家造成一种不公平的感觉。

    2.1994年分税制改革以后,国家对少数民族地区专设的民族地区补助费、机动金、预算收入超收部分等特殊照顾都打进基数,忽视了社会经济发展过程中的各种变化因素,缺乏科学依据,不利于调动各地增收节支的积极性。所以在计算转移支付额的时候要考虑以下因素:一是自然因素,比如地理位置、气候条件、交通状况等,这些因素,往往关系着民族地区的经济状况,贫困的民族地区财政收入来源很少,很难自己解决财政困难问题,应适当照顾,而且边疆民族地区而且往往和领土的完整与安全有关,给予补偿也是应当的;二是民族因素,对少数民族聚居区在财力上适当的倾斜,也是为了民族团结,促进民族事业的发展考虑的;三是人口因素,在转移支付的计算过程中体现这一因素,才能保证均等的公共服务。

    总之,用因素法代替基数法,逐步建立以因素法为主的转移支付制度是比较客观的,可以排除人为因素的影响,减少计算过程中的主观随意性,也可以避免中央与地方之间的“讨价还价”,增加转移支付的科学性、透明性、公平性、合理性。

    (五)加强对口支援法制建设

    经济发达或实力较强的地区对经济不发达或实力较弱的边疆民族地区实施的对口支援,对调整和优化边疆民族地区的财政支出结构、促进边疆民族地区经济发展、提高人们生活水平、维护边疆民族地区的稳定起到了重要作用。

    自1996年中央作出对口支援新疆的重大战略决策以来,各援疆省市和单位以各种方式给予新疆无私的支持和帮助,先后选派6批3749名援疆干部,累计向新疆无偿援助资金物资折合43亿元,实施合作项目1200多个,到位资金250多亿元。这也是2009年新疆的财政迅速增长的一个重要原因。同时,仅在2009年,自治区财政用于民生的支出高达948.6亿元,占财政支出的七成。[9]

    2010年3月29日至30日,全国对口支援新疆工作会议在北京召开。按照会议确定的“结对支援”方案,19个省市分别结对援助新疆12个地(州)市的82个县(市)和新疆生产建设兵团的12个师。中央政治局常委、国务院副总理李克强在会上强调,今年要深入调查研究,编制专项规划,加强人员培训,抓紧做好对口援疆的前期准备。明年起全面实施对口援疆工作。力争经过5年努力,在重点任务上取得明显成效;经过10年努力,确保新疆实现全面建设小康社会目标。从最新出台的对口支援新疆计划来看,中央将复制“5·12”汶川特大地震灾后重建模式对新疆加以扶持,按照“一省帮一重灾县”原则。但是,目前对口支援还是一种政策性行为,存在很大的不确定因素,容易导致对口支援过程中出现一些不规范的行为,使对口支援无法真正落实。因此,有必要加强对口支援的法治建设,将对口支援以法律的形式固定下来,使之规范发展,切实落实到位,发挥应有的作用。

    结束语:

    丰富的物质财富是和谐社会的基础,从边疆民族地区的情况看,由于历史、地理、民族等各种因素,边疆民族地区经济发展水平低下,物质基础匮乏,地方财力薄弱。由于边疆民族地区的财政未能得到依法保障,造成边疆民族地区财政困难,无法满足人民群众日益增长的物质文化需要,导致群体性事件高发。因此,我们必须走法制化道路,为边疆民族地区各项事业的发展提供坚实的财政保障,使群体性事件从根本上得以妥善解决。

 

【注释】
[1]资料来源:根据民族出版社出版发行的《中国民族统计年鉴》(2005)和中国统计出版社出版的《中国统计年鉴》(2009)数据整理。
[2]资料来源:根据中国财政杂志社编辑出版的《中国财政年鉴》(2008)第344页数据整理。
[3]《中国财政年鉴》(2008),中国财政杂志社,第344页。
[4]戴晓明、汪燕等:《公共财政与宪政—民族地区公共财政法制研究》,中央民族大学出版社2009年5月第1版,第91页。
[5]云南财政收支结构研究课题组课题,http://www.crifs.org.en,访问日期:2010年5月30日。
[6]《中国民族统计年鉴》(2007),民族出版社,第223页。
[7]根据中国财政杂志社编辑出版的《中国财政年鉴》(2002 -2008)相关数据整理。
[8]资料来源:根据云南年鉴社编辑出版的《云南年鉴》(2009),第469、470页资料整理。
[9]贺占军:《西部大开发筑起新疆经济腾飞根基》, http://news. xinhuanet. com/2010 - 07/02/c_12292238. htm,新华网。访问日期:2010年7月2日。

 

本文转载自北大法律信息网 (http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=91380&listType=1 访问日期:2015年8月5日)

(编辑:包思勤)

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